Más que un bono: análisis de la gestión institucional del Programa Bono Proteger en el contexto de la Pandemia por COVID-19 2020

Abstract

La presente investigación tiene como propósito analizar la gestión del Bono Proteger, una de las principales medidas de protección social implementadas por el Estado costarricense en el 2020 para mitigar los efectos socioeconómicos derivados de la pandemia por COVID-19. La relevancia de este análisis radica en que busca llenar un vacío en la literatura sobre la experiencia institucional asociada a la creación e implementación repentina de programas sociales en contextos de crisis sanitaria. En particular, resulta fundamental comprender la flexibilidad de las instituciones públicas, su capacidad de respuesta ante situaciones extraordinarias y los desafíos que implica gestionar un programa de política social de manera sostenible en condiciones de alta incertidumbre. Este estudio analiza las distintas fases del programa (diseño, implementación y cierre) con el fin de comprender cómo se configuró la experiencia institucional en torno a su ejecución, cuáles fueron las principales dificultades enfrentadas y qué aprendizajes institucionales emergieron para el Ministerio de Trabajo (MTSS) y el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), como entidades rectoras y ejecutoras de dicho programa. En este contexto, un análisis integral comprende abordar el programa desde una perspectiva multidimensional, considerando no solo sus aspectos operativos, sino también financieros, organizativos, políticos y de control, así como las interacciones entre los distintos actores involucrados. Asimismo, la investigación incorpora un análisis financiero de los presupuestos institucionales correspondientes a 2019, 2020 y 2021 mediante un análisis horizontal y vertical de las asignaciones y ejecuciones presupuestarias vinculadas al programa, con el objetivo de identificar variaciones en la estructura de gasto, prioridades institucionales y ajustes realizados en el contexto de la emergencia. De manera complementaria, el estudio recoge y contrasta las perspectivas de actores estratégicos del nivel político, operativo, así como de instancias fiscalizadoras, con el fin de ofrecer una visión amplia del proceso de gestión y los mecanismos de control y rendición de cuentas asociados a proteger.This study examines the management of the Bono Proteger program, one of the Costa Rican government´s principal social protection measures implemented in 2020 to mitigate the socioeconomic effects of the COVID-19 pandemic. The significance of this research lies in its contribution to addressing a gap in the literature concerning the institutional experience of designing and implementing social assistance programs under emergency conditions. In particular, it seeks to understand the flexibility of public institutions, their capacity to respond to extraordinary circumstances, and the challenges of managing a social policy program sustainably amid high levels of uncertainty. The study analyses the different phases of the program design, implementation, and closure to understand how the institutional experience surrounding its execution was shaped, the principal challenges encountered, and the institutional lessons that emerged for the Ministry of Labor and Social Security (MTSS) and the Mixed Institute of Social Assistance (IMAS), which served as the program´s governing and implementing institutions. From this perspective, a comprehensive analysis requires examining the programs through a multidimensional lens that encompasses not only their operational aspects but also their financial, organizational, political, and accountability dimensions, as well as the interactions among the various actors involved. In addition, the research includes a final analysis of the institutional budgets for 2019,2020 and 2021 through horizontal and vertical analyses of the budget allocations and expenditures associated with the program. This analysis aims to identify changes in expenditure patterns, institutional priorities, and budgetary adjustments made in response to the emergency. Complementing the proposed approach, the study gathers and contrasts the perspectives of key actors at the political and operational levels, as well as representatives of oversight institutions, to provide a comprehensive understanding of the program´s management process and the accountability and control mechanisms associated with proteger.