Opening the “black box” of decision-making for climate change adaptation at the local level

Abstract

El cambio climático es uno de los principales desafíos globales del siglo XXI. Desde el deshielo del permafrost y las precipitaciones intensas hasta las sequías, inundaciones e incendios forestales, los daños a la infraestructura, la migración humana y el desplazamiento forzado, entre otros, constituyen solo algunas de las numerosas consecuencias que ya se sienten en todo el mundo y que continuarán agravándose en los años venideros. Dado que evitar el cambio climático ya no es una opción, el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático enfatiza la urgencia de la acción de adaptación, reconociendo que las medidas precautorias y anticipatorias son más efectivas y menos costosas que las soluciones de emergencia de última hora. Al llevar a cabo los procesos de adaptación al cambio climático y de gestión de riesgos, los tomadores de decisiones deben responder a preguntas tales como: ¿Debe adaptarse?, ¿a qué adaptarse?, ¿cuándo hacerlo?, ¿cómo hacerlo?, ¿quién debe adaptarse? y ¿quién debe asumir los costos de la adaptación? Estas y otras preguntas que surgen durante el proceso están cargadas de normatividad, en la que los actores participantes interactúan para orientar las respuestas a estas preguntas de acuerdo con sus respectivos marcos de referencia. Por lo tanto, muchos aspectos del proceso de toma de decisiones para la adaptación al cambio climático serán impugnados por distintas partes interesadas, que sostendrán visiones contrapuestas sobre el problema y las posibles soluciones. Estas deben abordarse para avanzar y alcanzar acuerdos, y así pasar a la fase de implementación. En consecuencia, distintos autores han llamado a la necesidad de "abrir la caja negra de la toma de decisiones" para comprender mejor por qué ocurren barreras en todo proceso de políticas relacionado con la adaptación al cambio climático; más que solo intentar resolverlas, lo necesario es entender por qué aparecen dentro del proceso decisorio. Al revelar qué marcos están en juego y cómo influyen en las políticas de adaptación, podemos comprender mejor por qué surgen problemas específicos en su formulación e implementación. Como región tropical en desarrollo, Centroamérica se encuentra entre las más vulnerables a la variabilidad climática actual y al cambio climático futuro, por lo que el Sexto Reporte de Evaluación del IPCC concluye que ya se ha visto severamente afectada por cambios en la variabilidad climática y por eventos extremos. La inseguridad alimentaria y las pérdidas humanas y económicas figuran entre los impactos en esta región. Además, la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe y el Programa Estado de la Nación han llegado a la misma conclusión, reconociendo que en una región altamente vulnerable existe un grave potencial de aumento del riesgo de desastres y, por lo tanto, de múltiples pérdidas debido al cambio climático. A pesar de la importancia del CC para esta región vulnerable, se ha investigado poco sobre el desarrollo de políticas de adaptación. Dos preguntas principales son centrales en esta disertación: a. ¿Cuál es el progreso de los países centroamericanos en el desarrollo de políticas de adaptación al cambio climático, tanto desde el enfoque dedicado como desde la transversalización de la adaptación en otros sectores de la política pública, y cómo se relaciona este progreso con el nivel de gobierno local? b. ¿Por qué algunos municipios avanzan en el proceso de políticas de adaptación mientras que otros no, y cómo la inclusión de marcos diferentes y a veces contrapuestos haría más probable el avance? Para la primera pregunta de investigación, esta tesis desarrolló un marco analítico para evaluar el progreso y la calidad de las políticas de adaptación aprobadas en Centroamérica, utilizando tanto enfoques directos como transversales. Para el enfoque directo, el marco consideró cinco elementos clave: primero, identificar los impulsores que motivan el desarrollo de la política climática; segundo, clasificar los objetivos perseguidos por las políticas; tercero, investigar la influencia que tales políticas tuvieron en el proceso posterior de integración de políticas (transversalización); cuarto, revisar las interacciones verticales entre los gobiernos nacionales y locales; y quinto, analizar los arreglos para la implementación, evaluación y financiamiento integrados en las políticas. Para el enfoque de transversalización, el marco clasifica primero las políticas en niveles estratégicos, tácticos y operativos para los sectores de Planificación General del Desarrollo, Gestión del Riesgo y Ordenamiento Territorial. En segundo lugar, utiliza criterios para evaluar los niveles de inclusión, de consistencia y de ponderación de la adaptación en las políticas sectoriales. Tercero, al igual que en el enfoque directo, examina las interacciones verticales entre los niveles de gobierno nacional y local, identificando el nivel de participación de este último en el desarrollo de políticas nacionales y luego clasificando los roles asignados a los municipios para la implementación, el financiamiento y el monitoreo. Se analizó un total de 62 documentos de política para responder a esta pregunta. Para la segunda pregunta de investigación, esta tesis desarrolló un esquema conceptual para analizar los marcos de referencia sobre la adaptación, centrándose en el proceso de enmarcado en tres niveles distintos. Primero, en los marcos a nivel meta, que consisten en los valores y creencias centrales de las personas, utilizando la Teoría Cultural, una tipología relevante para comprender las diferentes perspectivas de una población, organizándolas en un pequeño conjunto de grupos de acuerdo con sus visiones del mundo. Basadas en una división entre grupo y cuadrícula, se distinguen cuatro visiones del mundo: jerarquismo, igualitarismo, individualismo y fatalismo. Cada visión tiene un enfoque específico en temas como los recursos naturales y la naturaleza humana, incluidos el cambio climático y la adaptación. En segundo lugar, el nivel conceptual, influido por el nivel meta, está vinculado a la creación de teorías y definiciones, en este caso, relacionadas con la adaptación. A nivel conceptual, los principales marcos en los enfoques de política distinguidos por la literatura sobre adaptación son la gestión del riesgo (el enfoque más influyente y original sugerido por el IPCC), el enfoque de vulnerabilidad (más conectado con los estudios de desarrollo para países de renta media y baja) y el enfoque de resiliencia (uno de los más recientes, muy influyente en los países desarrollados), los cuales no necesariamente se anulan entre sí y pueden influir en los resultados del proceso de políticas. Tercero, a nivel operativo, se identificaron vínculos entre las diferentes perspectivas de la Teoría Cultural y los enfoques de adaptación; estas conexiones entre marcos en los niveles meta y conceptual pueden utilizarse para comprender las decisiones operativas. Esta disertación aplica este marco a cinco casos: dos de Centroamérica con condiciones contextuales similares (Honduras y Costa Rica) y tres de Europa (Italia, Portugal y España) para lograr un conjunto diverso de regiones y etapas de desarrollo. Se realizó una combinación de análisis de políticas (31 políticas a nivel nacional y 17 políticas municipales) y de 40 entrevistas. Esta tesis comprende siete capítulos; el primero introduce el problema de investigación, identifica la brecha de conocimiento en relación con las dos preguntas principales y presenta la estructura de la tesis. Los capítulos dos y tres se dedican a abordar la brecha de conocimiento con respecto al progreso de la política de Adaptación al CC en Centroamérica. El Capítulo Dos desarrolló un marco para analizar las políticas de adaptación (enfoque directo) en Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. El capítulo abordó esto creando un conjunto de datos con todas las políticas documentadas en cada país, junto con sus principales características. Se documentaron y estudiaron un total de 18 políticas. El Capítulo Tres se dedica a explorar el progreso de la integración de la Adaptación al CC en tres sectores políticos clave en Centroamérica (enfoque transversal): desarrollo general, gestión del riesgo de desastres y ordenamiento territorial. En el capítulo se implementó un marco para evaluar los niveles de inclusión, consistencia y ponderación de la adaptación en los tres sectores para 44 productos de política. En el Capítulo Cuatro se desarrolló el marco teórico para el análisis de los marcos de referencia aplicado a la adaptación. Este capítulo documenta y analiza los resultados de los casos de Upala (Honduras) y San Francisco (Costa Rica), incluyendo 22 entrevistas con actores clave de ambos casos. El Capítulo Cinco presenta un análisis comparativo de los resultados de los tres casos europeos: Bolonia, Oporto y Zaragoza. En total, se realizaron 18 entrevistas en estas tres ciudades para evaluar los marcos de referencia existentes. Esta labor se llevó a cabo con la ayuda de estudiantes de maestría del Instituto de Sostenibilidad de Maastricht; una era originaria de Oporto, Portugal, y la otra de Bolonia, Italia. Ambas decidieron estudiar sus ciudades de origen, las dos ciudades con estrategias locales de adaptación aprobadas. La última estudiante era de Puerto Rico, pero, debido a su afinidad por el español, decidió estudiar el caso de Zaragoza, España, una de las ciudades más importantes del país. Estos casos emplean el mismo marco y los mismos métodos desarrollados y aplicados en los casos de Costa Rica y Honduras. El Capítulo Seis constituye una discusión general de los resultados y hallazgos de los cinco casos. Este capítulo nos permite explorar las similitudes y diferencias entre los casos en el marco desarrollado y comparar los resultados con la literatura científica actual. Un resultado principal discutido en este capítulo es que nuestra investigación establece conexiones entre las cuatro perspectivas culturales y los principales enfoques conceptuales de la adaptación (gestión del riesgo, vulnerabilidad y resiliencia). Esto sirve como base para futuras investigaciones y para el desarrollo de políticas, integrando opciones de adaptación más aceptables para las distintas perspectivas. Adicionalmente, tiene el potencial para cartografiar los principales marcos que influyen en los procesos de adaptación mediante el examen de los conceptos, metodologías y elementos clave de la toma de decisiones en el diseño del proceso. Finalmente, el Capítulo Siete resume las conclusiones de la tesis y aborda las preguntas de investigación, considerando cómo podría equilibrarse la inclusión de perspectivas diferentes y, en ocasiones, contrapuestas. También formula recomendaciones para formuladores de políticas y para investigaciones futuras. Una recomendación clave es que la discusión y la selección de medidas de adaptación también deben reflejar una combinación de opciones preferidas por las diferentes perspectivas. Incluso dentro de un enfoque de gestión del riesgo, las opciones preferidas diferirán entre los individualistas, los jerarquistas y los igualitarios. Por lo tanto, debe realizarse un esfuerzo activo para garantizar que las medidas ofrezcan opciones aceptables desde todas las perspectivas. La perspectiva fatalista constituye una cosmovisión escurridiza al evadir la participación en tales procesos. Sin embargo, esta perspectiva ofrece un punto de vista muy diferente sobre los problemas de política. Por consiguiente, la representación de esta cosmovisión debe buscarse y mantenerse activamente.Climate change is one of the main global challenges of the 21st century. From permafrost thawing and intense rainfall to droughts, floods, and forest fires, damage to infrastructure, human migration, and forced displacement, among others, are just some of the many consequences that are already being felt around the world and will continue to worsen in the coming years. Given that avoiding climate change is no longer an option, the Intergovernmental Panel on Climate Change emphasizes the urgency of adaptation action, recognizing that precautionary and anticipatory measures are more effective and less costly than last-minute emergency solutions. When carrying out climate change adaptation and risk management processes, decision-makers must answer questions such as: Should we adapt? What should we adapt to? When should we do it? How should we do it? Who should adapt? And who should bear the costs of adaptation? These and other questions that arise during the process are fraught with normativity, in which the participating actors interact to guide the answers to these questions according to their respective frames of reference. Therefore, many aspects of the decision-making process for climate change adaptation will be challenged by different stakeholders, who will hold conflicting views on the problem and possible solutions. These must be addressed in order to move forward and reach agreements, and thus move on to the implementation phase. Consequently, various authors have called for the need to “open the black box of decision-making” to better understand why barriers occur in any policy process related to climate change adaptation; rather than just trying to solve them, it is necessary to understand why they appear within the decision-making process. By revealing which frameworks are at play and how they influence adaptation policies, we can better understand why specific problems arise in their formulation and implementation. As a developing tropical region, Central America is among the most vulnerable to current climate variability and future climate change. The IPCC's Sixth Assessment Report concludes that it has already been severely affected by changes in climate variability and extreme events. Food insecurity and human and economic losses are among the impacts in this region. Furthermore, the United Nations Economic Commission for Latin America and the Caribbean and the State of the Nation Program have reached the same conclusion, recognizing that in a highly vulnerable region there is a serious potential for increased disaster risk and, therefore, multiple losses due to climate change. Despite the importance of CC for this vulnerable region, little research has been done on the development of adaptation policies. Two main questions are central to this dissertation: a. What progress have Central American countries made in developing climate change adaptation policies, both from a dedicated approach and from mainstreaming adaptation into other public policy sectors, and how does this progress relate to the local government level? b. Why are some municipalities advancing in the adaptation policy process while others are not, and how would the inclusion of different and sometimes conflicting frameworks make progress more likely? For the first research question, this thesis developed an analytical framework to assess the progress and quality of adaptation policies approved in Central America, using both direct and cross-cutting approaches. For the direct approach, the framework considered five key elements: first, identifying the drivers that motivate climate policy development; second, classifying the objectives pursued by the policies; third, investigating the influence that such policies had on the subsequent process of policy integration (mainstreaming); fourth, reviewing the vertical interactions between national and local governments; and fifth, analyzing the arrangements for implementation, evaluation, and financing integrated into the policies. For the mainstreaming approach, the framework first classifies policies at the strategic, tactical, and operational levels for the sectors of General Development Planning, Risk Management, and Land Use Planning. Second, it uses criteria to assess the levels of inclusion, consistency, and weighting of adaptation in sectoral policies. Third, as in the direct approach, it examines vertical interactions between national and local levels of government, identifying the level of participation of the latter in the development of national policies and then classifying the roles assigned to municipalities for implementation, financing, and monitoring. A total of 62 policy documents were analyzed to answer this question. For the second research question, this thesis developed a conceptual framework to analyze adaptation reference frameworks, focusing on the framing process at three different levels. First, at the meta-level frameworks, which consist of people's core values and beliefs, using Cultural Theory, a relevant typology for understanding the different perspectives of a population, organizing them into a small set of groups according to their worldviews. Based on a division between group and grid, four worldviews are distinguished: hierarchism, egalitarianism, individualism, and fatalism. Each vision has a specific focus on issues such as natural resources and human nature, including climate change and adaptation. Secondly, the conceptual level, influenced by the meta level, is linked to the creation of theories and definitions, in this case related to adaptation. At the conceptual level, the main frameworks in policy approaches distinguished by the literature on adaptation are risk management (the most influential and original approach suggested by the IPCC), the vulnerability approach (more connected to development studies for middle- and low-income countries), and the resilience approach (one of the most recent, very influential in developed countries), which do not necessarily cancel each other out and can influence the outcomes of the policy process. Third, at the operational level, links were identified between different perspectives of Cultural Theory and adaptation approaches; these connections between frameworks at the meta and conceptual levels can be used to understand operational decisions. This dissertation applies this framework to five cases: two from Central America with similar contextual conditions (Honduras and Costa Rica) and three from Europe (Italy, Portugal, and Spain) to achieve a diverse set of regions and stages of development. A combination of policy analysis (31 national policies and 17 municipal policies) and 40 interviews was conducted. This thesis comprises seven chapters; the first introduces the research problem, identifies the knowledge gap in relation to the two main questions, and presents the structure of the thesis. Chapters two and three are devoted to addressing the knowledge gap regarding the progress of CC adaptation policy in Central America. Chapter Two developed a framework for analyzing adaptation policies (direct approach) in Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, and Panama. The chapter addressed this by creating a dataset with all the policies documented in each country, along with their main characteristics. A total of 18 policies were documented and studied. Chapter Three explores the progress of CC adaptation integration in three key policy sectors in Central America (cross-cutting approach): general development, disaster risk management, and land use planning. The chapter implemented a framework to assess the levels of inclusion, consistency, and weighting of adaptation in the three sectors for 44 policy products. Chapter Four developed the theoretical framework for the analysis of reference frameworks applied to adaptation. This chapter documents and analyzes the results of the cases of Upala (Honduras) and San Francisco (Costa Rica), including 22 interviews with key actors from both cases. Chapter Five presents a comparative analysis of the results of the three European cases: Bologna, Porto, and Zaragoza. A total of 18 interviews were conducted in these three cities to assess the existing reference frameworks. This work was carried out with the help of master's students from the Maastricht Sustainability Institute; one was from Porto, Portugal, and the other from Bologna, Italy. Both decided to study their cities of origin, the two cities with approved local adaptation strategies. The last student was from Puerto Rico, but due to her affinity for Spanish, she decided to study the case of Zaragoza, Spain, one of the most important cities in the country. These cases use the same framework and methods developed and applied in the Costa Rica and Honduras cases. Chapter Six provides a general discussion of the results and findings of the five cases. This chapter allows us to explore the similarities and differences between the cases within the developed framework and compare the results with current scientific literature. A key finding discussed in this chapter is that our research establishes connections between the four cultural perspectives and the main conceptual approaches to adaptation (risk management, vulnerability, and resilience). This serves as a basis for future research and policy development, integrating more acceptable adaptation options for the different perspectives. Additionally, it has the potential to map the main frameworks that influence adaptation processes by examining the concepts, methodologies, and key elements of decision-making in the design of the process. Finally, Chapter Seven summarizes the conclusions of the thesis and addresses the research questions, considering how the inclusion of different and sometimes conflicting perspectives could be balanced. It also makes recommendations for policymakers and for future research. A key recommendation is that the discussion and selection of adaptation measures should also reflect a combination of options preferred by different perspectives. Even within a risk management approach, preferred options will differ between individualists, hierarchists, and egalitarians. Therefore, an active effort should be made to ensure that measures offer acceptable options from all perspectives. The fatalistic perspective constitutes an elusive worldview by evading participation in such processes. However, this perspective offers a very different view of policy issues. Consequently, representation of this worldview should be actively sought and maintained.